*Investigadora, Centre d'Informació i Documentació Internacionals a Barcelona (CIDOB); aayuso@cidob.org

**Profesora de Relaciones Internacionales, Facultad de Derecho, Univesidad Autónoma de Madrid; susanne.gratius@uam.es

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A diferencia de Cuba, donde prevalecen las diferencias, Estados Unidos (EEUU) y la Unión Europea (UE) persiguen una política muy similar hacia Venezuela al coincidir los objetivos (democracia y cambio de régimen) y los principales instrumentos (sanciones y reconocimiento de Juan Guaidó como legítimo presidente interino del país). No obstante, en su conjunto, las medidas de coerción y sus incoherencias bloquean una salida negociada al conflicto que tanto Washington como Bruselas dicen promover. 

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Consenso sobre sanciones

EEUU y la UE se apoyan en el derecho internacional para justificar las sanciones. Así, las sanciones a Venezuela se han basado en la existencia de un ilícito previo: la violación sistemática de los derechos humanos por parte del gobierno de Maduro. El cambio de régimen o una transición democrática no pueden ser una causa de las sanciones, aunque puede ir implícito en el cese de la ilicitud de la violación de derechos humanos por un régimen autoritario. Medidas como el embargo total o parcial de armas y otras restricciones económicas estarían en la línea de sancionar violaciones de derechos humanos, pero hay que calibrar en qué medida cumplen con la proporcionalidad (Bossuyt 2000). EEUU y la UE coinciden en las restricciones selectivas contra miembros del gobierno venezolano, pero no en el alcance de estas medidas, ya que EEUU sanciona cinco veces más individuos que la UE. Asimismo, a diferencia de la UE y sus sanciones selectivas, EEUU ha impuesto sanciones generales y extraterritoriales. 

En contraste con el caso de Cuba, donde los estados miembros de la UE condenan cada año el embargo de EEUU y tomaron medidas contra sus sanciones extraterritoriales, Bruselas no ha emitido ninguna declaración contra las sanciones impuestas por EEUU ni tampoco ha usado su Estatuto de Bloqueo que considera ilegítimo el efecto extraterritorial de las sanciones (Iriarte, Viñals y Esparza 2018). En el caso venezolano, Bruselas y Washington coinciden en la idea de levantar sus sanciones si el gobierno de Maduro    participa en un proceso de transición liderado por la oposición, tal y como lo define EEUU en su Democratic Transition Framework for Venezuela. 

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Cambio de régimen: ¿un objetivo compartido?

La UE tiene más credibilidad a la hora de defender las normas, reglas y principios del derecho internacional frente a EEUU que alude a intereses nacionales (amenaza a la seguridad) para justificar las sanciones. Tal y como demuestra la larga oposición de países latinoamericanos y europeos al embargo contra Cuba, las sanciones extraterritoriales de EEUU no son consideradas una medida legítima. La UE representa para la región una referencia de integración, multilateralismo, gobernanza global y derecho internacional y sus sanciones selectivas unilaterales tienden a despertar menos resistencias que las de Washington. 

No obstante, el hecho de que la mayoría de los países de la UE se alineara con los EEUU en el reconocimiento de la presidencia de Guaidó, rompió con la tradicional cautela de la UE de no ser parte del juego interno de terceros países. Por su parte, el apoyo de la UE al plan de transición diseñado en Washington, contrasta con el rechazo de una propuesta similar para un cambio de régimen en Cuba en torno al año 2005. Finalmente, existe una clara paradoja entre la política de la UE hacia Cuba (compromiso) y Venezuela (sanciones), aunque ambos son considerados regímenes autoritarios.

Oficialmente, los EEUU y la UE no comparten los mismos objetivos de las sanciones: promover la democracia, la paz y los derechos humanos en el caso europeo y proteger la seguridad nacional desde la lógica de Washington. No obstante, al renunciar a la fuerza militar, Washington se ha acercado al objetivo de una transición pacífica que busca la UE y, viceversa, la UE apoya el plan de transición diseñada en Washington, al coincidir con su objetivo. Esto último se reflejó en la Declaración del 3 de abril de 2020,  donde “la Unión Europea acoge favorablemente el Marco de Transición Democrática de Venezuela propuesto por los Estados Unidos. Esta propuesta está en la misma línea que la de la UE”,
La UE y EEUU también comparten contradicciones: mientras la UE aprueba sanciones contra Venezuela, firma un acuerdo con Cuba; y EEUU aplica sanciones a Venezuela y, sin embargo, se alía con Arabia Saudí y se acerca a Corea del Norte. En ambos casos, cuestiones ideológicas (mayorías conservadoras en el PE y en el Gobierno y Senado de EEUU), y dinámicas internas (presión del lobby de derechos humanos o anti-chavista) parecen más relevantes que los objetivos declarados de política exterior. Al aplicar diferentes políticas a países con regímenes que violan los derechos humanos se contradicen y difícilmente pueden ampararse en una posición que Doug Stoukes llama “superioridad moral” para justificar las medidas de coerción. 

Las contradicciones internas y la escasa coherencia de los objetivos ligados a las sanciones restan también credibilidad e ímpetu a los demás instrumentos aplicados por EEUU y la UE hacia Venezuela. Hay un consenso en cuanto al reconocimiento de Guaidó y la ruptura fáctica de relaciones diplomáticas con el Gobierno de Maduro, en la medida que sólo tres estados miembros de la UE no lo aplican. Pero otras medidas tomadas por EEUU y la UE han sido divergentes. Mientras EEUU ha utilizado foros como la OEA o el Grupo de Lima para ejercer presión política, la UE ha optado por apoyar procesos de mediación como el liderado por Noruega o de generación de consensos con América Latina a través del Grupo Internacional de Contacto (GIC) que se ha reunido con el Grupo de Lima, sin integrar a EEUU.

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EEUU y la UE como parte del conflicto

En el caso de EEUU, las sanciones generales o el embargo fueron inicialmente percibidos como alternativa a la intervención militar, conforme al objetivo de cambio de régimen, sin contemplar la negociación con el gobierno de Maduro. Esta estrategia ha sido sustituida por una “transición pacífica” sin coerción militar, pero tampoco incluye un incentivo positivo suficiente (amnistía, cogobierno, reconocimiento) para que el régimen de Maduro entre en este proceso. En el caso de la UE, apoya la vía negociada, pero el reconocimiento de Guaidó y la de facto ausencia de relaciones con Maduro constituye un serio impedimento. 

El hecho de que Guaidó no ejerza realmente como Jefe de Estado y que sea Maduro quien mantiene el poder convierte el reconocimiento al primero en un acto político alejado de los criterios tradicionales de la efectividad expresado en la doctrina Estrada, que excluye cualquier injerencia , y se enmarca en los criterios de legalidad representados en la Doctrina Tobar . Al tomar partido por uno de los dos actores enfrentados, tanto EEUU como la UE se descalifican como mediadores neutrales.

Por otro lado, mientras que la UE apoya iniciativas multilaterales como el GIC, EEUU ha priorizado la acción bilateral con terceros estados como Rusia o China y los países vecinos como Brasil, Chile o Colombia. A diferencia de Cuba, donde ambos se sitúan en lados opuestos, en el caso venezolano, EEUU y la UE tienen algunas convergencias, pero, sus políticas son poco coordinadas y ofrecen escasos incentivos para una transición democrática.
 
Un cálculo erróneo que fortaleció a Maduro

De cara a las elecciones legislativas del 6 de diciembre de 2020, que la mayoría de la oposición boicoteará, Maduro será el claro ganador. A partir de enero de 2021 la oposición habrá perdido el único espacio que había recuperado cinco años atrás por la vía democrática y el régimen autoritario consolidará su poder. Contrario al objetivo declarado de buscar una transición democrática, la política de EEUU y la UE sirvió para fortalecer el régimen que se atrincherado en el poder gracias al apoyo de China, Cuba y Rusia, entre otros.  

El caso venezolano confirma el patrón de escasos o contraproducentes efectos de las sanciones como instrumento para democratizar a gobiernos autoritarios. No se valoró suficientemente la falta de consenso internacional y que Maduro aún mantiene importantes aliados como China y Rusia. No se cumplen los requisitos para el éxito de las sanciones internacionales: no prolongarlas en el tiempo, no aplicarlas unilateralmente y su escasa eficacia en regímenes autoritarios o híbridos, máxime cuando no se definan objetivos alcanzables y concretos. 

A ello puede añadirse la incoherencia entre los objetivos y los instrumentos utilizados que han sido poco eficaces, tanto en su versión selectiva impuesta por la UE como en forma de embargo económico con efectos extraterritoriales desde EEUU, al no haber sido acompañados por incentivos como un diálogo o una negociación que permitiera al Gobierno de Maduro una vía de salida para evitar las pérdidas materiales o ideaciones. Tampoco funcionaron los “incentivos negativos”, ya que EEUU, abandonó la amenaza de una intervención militar y propuso una transición pacífica y negociada, pero imponiendo sus condiciones. En contrapartida, la UE apoyó los objetivos del plan de transición de Washington que a su vez se acercó a la posición de una salida pacífica que promueve Bruselas. 

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Sin duda, las sanciones no lograron su objetivo de promover la democracia y los derechos humanos a pesar de existir un gran grupo de actores internos que ejercen presión democrática, liderados por Juan Guaidó. Aunque el apoyo de una oposición fuerte es una condición para el éxito de sanciones, tanto EEUU como la UE subestimaron el importante factor militar que fue clave al mantenerse leal a Maduro y desactivó la intervención militar como alternativa. Sus políticas de sanciones reforzaron, al mismo tiempo, la alianza del régimen de Maduro con otros autoritarismos como China, Cuba y Rusia. Tampoco han funcionado las sanciones individuales y selectivas impuestas por la UE, ya que, al afectar a militares y civiles, ambos se han mantenido unidos, sin fisuras importantes (Puerta Riera, 2019). Por el contrario, las sanciones selectivas contribuyeron a fortalecer al sector duro del régimen. 

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La limitada eficacia de sanciones unilaterales que no ofrecen incentivos, la escasa coordinación entre EEUU y la UE, a pesar de coincidir en objetivos e instrumentos, la falta de una alianza internacional y la existencia de poderosos aliados externos neutralizaron los efectos buscados mediante las sanciones. Por tanto, las sanciones parecen obedecer más a presiones internas que a criterios de efectividad. De este modo, a través de las sanciones ni EEUU ni la UE han podido jugar un papel constructivo para encontrar una salida pacífica a la crisis venezolana.  

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Referencias 

Bossuyt, M. (2000, 21 de junio). The Adverse Consequences of Economic Sanctions. Economic and Social Council E/CN.4/Sub.2/2000/33. https://www.globalpolicy.org/global-taxes/42501-the- adverse-consequences-of-economic-sanctions.html. 

Puerta Riera, M. I. (2019, 17 de noviembre). Lealtad o conveniencia: el matrimonio forzado en- tre Maduro y los militares en Venezuela. Agenda Pública. http://agendapublica.elpais.com/ lealtad-o-conveniencia-el-matrimonio-forzado-entre-maduro-y-los-militares-en-venezuela/.