FORO CUBANO Vol 3, No. 23 – TEMA: BLOQUEO ECONÓMICO –

Foro Cubano: Las sanciones económicas en Cuba y Venezuela

Por: John Polga-Hecimovich, coordinador del número*

Agosto 2020

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Vistas

*John Polga-Hecimovich (polgahec@usna.edu)John Polga-Hecimovich (polgahec@usna.edu) es Profesor Asistente de Ciencia Política en la Academia Naval de los Estados Unidos. Las opiniones expresadas aquí son únicamente las del autor y no representan las opiniones de la Academia Naval de los Estados Unidos, el Departamento de la Marina, el Departamento de Defensa, ni del gobierno estadounidense.​

Los Estados y las organizaciones internacionales imponen sanciones económicas para intentar alterar las decisiones estratégicas de los actores estatales y no estatales con fines de política exterior y de seguridad. En términos generales, las sanciones pueden ser dirigidas (targeted), bloqueando transacciones por y con grupos o individuos, o integrales (comprehensive), prohibiendo la actividad comercial con respecto a un país entero. Específicamente, pueden asumir la forma de prohibiciones de viaje, congelación de activos, embargos de la venta de armas, restricciones de capital, reducciones en la ayuda exterior y restricciones comerciales. Como tal, las sanciones constituyen una forma de intervención extranjera de menor costo y riesgo que la guerra, aunque potencialmente más costosa que la diplomacia no coercitiva, especialmente para la población del país de destino.

 

Desde el final de la Guerra Fría, los Estados Unidos (EE.UU.), la Unión Europea (UE), las Naciones Unidas (ONU), China y otros han aplicado sanciones para lograr una amplia gama de objetivos de política exterior, incluyendo el antiterrorismo y la lucha contra el narcotráfico, la no proliferación nuclear, la promoción de la democracia y los derechos humanos, la resolución de conflictos y la ciberseguridad. Hasta el 2020, la ONU ha sancionado a 15 estados, la UE a 30 estados y los EE.UU. a 25 estados además de a una serie de individuos, empresas y actores no estatales. El uso de sanciones ha aumentado a lo largo de la década del 2000. China, por ejemplo, criticó durante mucho tiempo las sanciones unilaterales de Estados Unidos, pero ahora ha comenzado a emplearlas para sus propios fines geopolíticos. Mientras tanto, bajo la presidencia de Donald Trump (2017-presente), EE.UU. ha recurrido a medidas económicas coercitivas como el instrumento principal para confrontar adversarios como Corea del Norte, Irán, Venezuela y Rusia.

 

Este número de Foro Cubano reúne a un grupo diverso de académicos para explorar las dimensiones de las sanciones que Estados Unidos y otros han impuesto contra Cuba y Venezuela. Los 11 artículos examinan algunas debilidades en los regímenes de sanciones existentes, su incapacidad para lograr la liberalización política en los dos países, los costos humanitarios involucrados, las estrategias que los gobiernos han utilizado para eludir las sanciones y sugerencias para mejorar la efectividad de la coerción económica.

 

Las evaluaciones de los autores sobre la utilidad de las sanciones parecen depender en parte del país de estudio. Los Estados Unidos ha utilizado sanciones durante mucho tiempo en Cuba y, como muestran los autores aquí, este bloqueo económico unilateral no ha funcionado para fomentar ningún cambio de régimen político o mejorar notablemente los derechos humanos en el país. Como tal, los artículos sobre Cuba tienden a encontrar poco valor en los marcos de sanciones existentes. Por el contrario, los artículos que se centran en Venezuela son en general más tolerantes o incluso optimistas sobre las sanciones, en parte porque no todas son de naturaleza unilateral y porque han estado vigentes durante mucho menos tiempo. Varios de estos autores, sin embargo, están en desacuerdo con detalles específicos de cómo están diseñadas y como son aplicadas estas sanciones.

 

Para empezar, Christopher Sabatini examina por qué las sanciones de Estados Unidos contra Cuba no han logrado producir la democratización. Comienza señalando que cualquier política debe tener un objetivo explícito y con él una teoría del cambio implícita o explícita. En el caso de las sanciones cubanas, Sabatini sostiene que los objetivos de la política estadounidense han sido inconsistentes a lo largo del tiempo, mientras que la teoría del cambio que sustenta las sanciones se basa más en una esperanza ingenua que en el realpolitik. También muestra cómo estas sanciones se desvían de lo que son las prácticas más eficaces según los estudios académicos, como el multilateralismo, las metas precisas y claramente definidas, y el mantenimiento de la flexibilidad y la credibilidad.

 

Ricardo Herrero compara la política de Estados Unidos hacia Cuba bajo el presidente Barack Obama con la política del presidente Donald Trump, centrándose en cómo la administración Trump revirtió metódicamente la política de distensión de su predecesor. Explica que la política de compromiso cubano de la era de Obama reflejó el reconocimiento de que 55 años de embargo comercial no habían producido ningún cambio tangible. Si bien la apertura de relaciones diplomáticas con Cuba no resultó en la liberalización del régimen de La Habana, Herrero demuestra que ayudó a mejorar la vida de muchos cubanos. Por el contrario, un regreso a la política del embargo bajo la administración Trump aún no ha producido un progreso demostrable hacia el fomento de la democratización, ha profundizado los lazos entre el gobierno cubano y el gobierno venezolano y ha dañado simultáneamente al pueblo cubano. Al igual que Sabatini, Herrero es pesimista sobre la posibilidad de que el actual marco de sanciones pueda lograr los objetivos de sus diseñadores.

 

Arturo López-Levy es aún más crítico sobre el propósito del bloqueo contra Cuba. Sostiene que el embargo económico es una reliquia de la Guerra Fría que parece existir por razones puramente punitivas más que para promover los derechos humanos o la democratización. De hecho, recurriendo a los preceptos del derecho internacional, así como a las posiciones políticas de otros países del sistema internacional, López-Levy afirma que  las sanciones de Estados Unidos constituyen una violación de los derechos humanos que socava la retórica del gobierno estadounidense. Concluye que cualquier debate político en Estados Unidos que considere seriamente los derechos humanos en su política hacia Cuba debe abogar por el desmantelamiento de las sanciones.

 

Relacionado a ese tema, Laritza Diversent pregunta si el embargo económico impuesto por los Estados Unidos a Cuba es una justificación para restringir o suspender los derechos humanos del pueblo cubano. Ella comienza por sostener que el bloqueo económico ha servido de justificación al Estado cubano para incumplir sus propios compromisos y obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Luego, explica las distintas figuras del derecho internacional que apoyan esta justificación. Sin subvalorar el potencial efecto de las sanciones, Diversent concluye que no hay razones para defender las limitaciones de los derechos individuales por parte del Estado cubano.

 

El resto de los artículos se centra en Venezuela. Entre estos, el artículo de Celina Realuyo resume el fundamento de las sanciones y describe los diferentes tipos de herramientas en la “caja de herramientas” (toolkit) de sanciones de Estados Unidos. Ella ofrece una visión amplia de la lógica detrás –y el creciente alcance– de las sanciones sectoriales de Estados Unidos contra Venezuela. Realuyo señala que si bien Estados Unidos ha aumentado progresivamente la presión económica sobre el gobierno de Nicolás Maduro, estas sanciones no han llevado a la deseada transición a la democracia. Ella cree que al menos parte de la razón es la evasión de sanciones.

 

Otros dos artículos amplían este tema para examinar con precisión cómo el gobierno de Nicolás Maduro ha mitigado el efecto de las sanciones. Cada uno aboga por formas de hacer que la presión estadounidense sea más exitosa para lograr un cambio de régimen.

 

Adriana Boersner describe el menú de estrategias utilizadas por Maduro para mitigar los efectos de la coerción económica. Estas soluciones incluyen desviar las exportaciones de petróleo a otros compradores; buscar importaciones de combustible de mercados alternativos; diversificar los socios comerciales; hacer cambios a las regulaciones sobre remesas; explotar las ganancias de la minería ilegal; recurrir a ingresos de narcóticos ilegales; emplear empresas fantasmas; permitir el lavado de dinero; y acudir a la moneda digital. Boersner sugiere que las sanciones secundarias serán vitales para disuadir a las empresas e individuos extranjeros de hacer negocios con el gobierno venezolano. Del mismo modo, señala que debe ser una prioridad interrumpir las fuentes de financiación ilícitas y a los actores no estatales que ayudan al gobierno de Maduro.

 

De manera similar, Ryan Berg explora cómo las sanciones han incentivado a Maduro a buscar ganancias de los mercados ilícitos, especialmente el del oro, para darle a su administración un salvavidas económico. Él recomienda expandir el perímetro de las medidas coercitivas contra Venezuela y cerrar las brechas en la arquitectura de sanciones mediante la adopción de sanciones secundarias contra terceros que ayuden al gobierno de Maduro a eludir las sanciones primarias. Berg cree que esto podría reducir los costos de salida del gobierno y aumentar la probabilidad de una transición política.

 

Más allá de las formas de mejorar la eficacia de las sanciones, otros examinan su incapacidad para realizar el cambio, así como sus consecuencias humanitarias.

 

María Isabel Puerta Riera evalúa el impacto de las sanciones estadounidenses en el empeoramiento de la crisis humanitaria y política en Venezuela. Ella argumenta que la crisis es en gran parte responsabilidad del gobierno de Maduro y sus decisiones políticas, pero también reconoce que la presión económica de Estados Unidos ha exacerbado la miseria del pueblo venezolano. Puerta Riera argumenta que las sanciones en sí mismas no son el problema, sino los objetivos de política de la administración Trump por los cuales ha aplicado esas sanciones. Específicamente, en lugar de aplicar la presión pars modificar el comportamiento del gobierno venezolano, los Estados Unidos ha insistido en impulsar un cambio de régimen.

 

En su artículo, Anna Ayuso y Susanne Gratius examinan las medidas de coerción contra el gobierno venezolano aplicadas tanto por Estados Unidos como por la Unión Europea. En comparación con su política exterior hacia Cuba, tanto Estados Unidos como la UE tienen un objetivo político similar en Venezuela. No obstante, Ayuso y Gratius sostienen que las inconsistencias en la forma en que se formulan, coordinan y aplican las sanciones en realidad impiden en lugar de promover una transición democrática pacífica. Además, pueden ayudar a afianzar aún más a Maduro en el poder, empujándolo hacia otros estados autoritarios. Específicamente, critican la prolongación de las sanciones, su aplicación unilateral (en el caso de Estados Unidos) y su baja efectividad en regímenes autoritarios o híbridos, especialmente en ausencia de objetivos concretos y alcanzables.

 

Centrándose exclusivamente en las consecuencias, Maryhen Jiménez evalúa la incapacidad de las sanciones para provocar la redemocratización, así como sus efectos negativos sobre la ciudadanía. Utiliza la literatura académica para ilustrar el alcance limitado y las deficiencias de las sanciones económicas, explicando cómo pueden alargar la resistencia de los regímenes autoritarios y afectar negativamente a los más pobres y vulnerables, la salud pública y la educación, las ONG y la sociedad civil. Luego, utilizando datos, Jiménez muestra cómo las sanciones han tenido un efecto socio económico y debilitado a la sociedad civil venezolana, lo que a su vez socava el tipo de activismo que puede ayudar a la liberalización del régimen.

 

Sobre esta base, el artículo de Geoff Ramsey se centra en lo que él percibe como la aplicación equivocada de las sanciones sectoriales por parte de Estados Unidos. Sostiene que en la medida en que las sanciones han tenido algún impacto en la dinámica interna dentro del gobierno de Maduro, hay más evidencia de la efectividad de las sanciones individuales dirigidas que de la efectividad de aquellas dirigidas a las empresas o la economía. Por consiguiente, las sanciones sectoriales han contribuido a un deterioro de los niveles de vida que dificultan la movilización de la población. En última instancia, Ramsey sugiere que la administración de Trump puede estar empleando estas medidas más como una señal de virtud para promover sus intereses políticos internos que como una herramienta destinada a maximizar el potencial de una transición democrática.

 

En resumen, todos estos artículos coinciden en que los marcos actuales de sanciones vigentes para Cuba y Venezuela son inadecuados: el régimen cubano ha logrado sobrevivir durante la mayor parte de 60 años sin avances democráticos significativos o signos de una ruptura, mientras que Nicolás Maduro ha construido formas de eludir al menos algunas de las restricciones impuestas por las sanciones estadounidenses y permanece firmemente arraigado en el poder. Sin embargo, los artículos no están de acuerdo con lo que debe cambiar, y ofrecen sugerencias que van desde la eliminación de las sanciones hasta la flexibilización de las sanciones sectoriales para aplicar mejor las sanciones secundarias o duplicar los marcos existentes. Independientemente de sus prescripciones, los autores aportan experiencia y matices al debate público sobre la aplicación de sanciones como herramienta de presión internacional.

UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA

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