Institucionalidad democrática en Bolivia

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Por: Julio Ascarrunz

Noviembre 2019

Al menos durante el último mes, Bolivia ha llamado la atención política de la región. En este tiempo hemos pasado por protestas, movilizaciones, episodios de violencia entre sectores de una ciudadanía polarizada, renuncias, sucesiones, presencia de militares en la escena política, violaciones de derechos humanos, denuncias de presencia de grupos terroristas, acusaciones de terrorismo, enfrentamientos, y mediaciones de organismos internacionales y la iglesia católica. En los días posteriores a la Elección del 20 de octubre, la democracia boliviana ha sido testigo y víctima de la poca institucionalidad del país, acarreando problemas de más larga data y sufriendo las consecuencias recientes del conflicto.

La institucionalidad democrática en Bolivia nunca ha sido de las más fuertes en América Latina. Desde 2006, con la llegada de Evo Morales al poder tras las elecciones de 2005, se pueden apreciar dos fenómenos, graficados a partir de los índices de democracia liberal, democracia electoral, y democracia participativa del proyecto Varieties of Democracy (V-Dem).

Fuente: Varieties of Democracy (www.v-dem.net)

El primer fenómeno observable, incluso antes de la llegada de Morales a la presidencia, es que la democracia boliviana, en las tres mediciones, había entrado en un punto de “estancamiento” desde finales de los años 80. Este estancamiento se daba con relación al vertiginoso avance desde la transición en 1982, que se puede apreciar con una curva pronunciada desde ese año hasta finales de la década. Esta tendencia, sin embargo, no es seguida enteramente por la democracia participativa que, aunque no de manera tan pronunciada como después de la transición, siguió en crecimiento a lo largo del tiempo.

Esto lleva al segundo fenómeno observable que se da el año en que Morales gana las elecciones y se profundiza en los años siguientes. Se trata de que por primera vez en la historia democrática reciente las valoraciones de democracia participativa son mayores a las valoraciones de democracia liberal. Esto se dan no solamente por un incremento de la participación en el país, sino también por el descenso de la valoración en las características liberales de la democracia.

Justamente, este descenso representa el tercer fenómeno presente en la forma electoral y la forma liberal de la democracia boliviana. A partir de la primera gestión de Morales en 2006, estas formas democráticas van disminuyendo su valoración. Estas dos formas de democracia involucran cuestiones como el respeto de derechos, pesos y contrapesos institucionales, independencia de los órganos del Estado, y libertades políticas, entre otras cosas. Esta disminución, entonces, implica un deterioro de las instituciones y la institucionalidad democrática encargada de velar por tales cuestiones.

Por último, el cuarto fenómeno observable refiere al deterioro de las tres formas democráticas en su conjunto tras un pequeño pico en 2012. Si bien esta caída no es estrepitosa, se da de una forma paulatina y tendenciosa en los años posteriores, mostrando los retrocesos democráticos obtenidos por gobiernos anteriores y por el mismo gobierno de Morales en sus primeras gestiones.  

Más allá del dato numérico, en términos institucionales, uno de los primeros hitos se dio con la habilitación de Morales a postular para un tercer mandato en 2014, incluso con la prohibición constitucional de hacerlo y el compromiso político asumido por él mismo entre 2008 y 2009 como moneda de cambio en la negociación para destrabar el proceso constituyente.

Con una victoria holgada en 2014, el gobierno decidió tratar de empujar aun más los límites constitucionales a la reelección, primero por la vía institucional para tal efecto. Así, en 2016 se convocó a un referéndum que preguntaba por el cambio de la Constitución para flexibilizar los límites al mandato presidencial. El problema, en esta ocasión, radicó en que, tras el resultado negativo para los intereses de Morales, el oficialismo optó por estrategias “menos institucionales” solicitando al Tribunal Constitucional una interpretación de la reelección como un derecho humano, parte de los derechos políticos consagrados en el Pacto de San José.

Otro hito no puntual, sino que se alargó durante el gobierno de Evo, en especial a través de su último mandato, tiene que ver con el uso discrecional del aparato estatal para fines político-partidarios. Proliferan las denuncias de uso de bienes del Estado, así como el abuso de funcionarios públicos como capital social y político, tanto en actos del MAS, así como durante procesos electorales como delegados de partido. Esta separación, o, mejor dicho, falta de separación entre el Estado y el partido se vio ilustrada en la etapa preelectoral del proceso de este año, cuando el MAS presentó su propuesta programática como una “copia” del Plan General de Desarrollo Económico y Social, o mejor conocido como Agenda Patriótica, el instrumento matriz de planificación de la gestión pública no solamente para el Gobierno Central sino para todos los demás gobiernos subnacionales que hacen parte del Estado boliviano.

De igual manera, la subordinación de los órganos del Estado hacia el Ejecutivo nacional salió a la superficie. No voy a discutir aquí el rol del Órgano Legislativo, controlado mayoritariamente por el MAS, debido a que se trata también de un órgano político y su actuación puede verse como disciplina partidaria más que como subordinación. Sin embargo, los otros dos Órganos del Estado, el Judicial y el Electoral, que no debieran tener bajo ningún motivo una actuación política, han sido denunciados desde antes de 2014 como serviles al poder político del Ejecutivo. La mayoría calificada de dos tercios de la Asamblea Legislativa que tiene el MAS, le ha permitido mantener la formalidad democrática de los procesos institucionales y, al mismo tiempo, de manera informal, controlar y presionar a tales órganos del Estado. Tal vez la desprolijidad y las irregularidades del proceso electoral del pasado 20 de octubre significan el punto de inflexión respecto de tal dominio informal partidario.

Ahora bien, ¿cómo afecta este escenario previo a la coyuntura política actual? Con la renuncia de Morales el 10 de noviembre y la asunción de la senadora Jeanine Añez en medio de un ambiente tenso y polarizado, Bolivia ha desnudado sus peores falencias institucionales y culturales respecto de la democracia. El escenario descrito anteriormente ha implicado un avance paulatino del país por senderos no democráticos y el deterioro de la institucionalidad política.

La llegada de Añez a la presidencia estuvo plagada de irregularidades producto de instituciones desgastadas y acostumbradas a responder al poder político. Dentro de este escenario, sin embargo, la salida que llevó a Añez como presidenta se mantuvo dentro de los parámetros institucionales, a pesar de que el proceso no hubiera sido el ideal. Sin embargo, los riesgos no han cesado con tal asunción presidencial, y el gobierno interino, más allá del signo conservador que ostenta, ha mostrado actitudes democráticas y no democráticas, casi por igual. 

Por un lado, la presencia de militares en las calles, de manera justificada o no, ha significado un duro golpe a la tradición democrática en la que las Fuerzas Armadas debieran estar absolutamente subordinadas al poder civil. Esta presencia se ha tornado mucho más preocupante con la aprobación de un Decreto que exime de responsabilidades penales a las fuerzas del orden en su actuación para la desmovilización de las protestas. Esto representa un riesgo en materia de derechos humanos, ya que ninguna persona o entidad debiera ser liberada de responsabilidad sin un proceso judicial. Mientras se escriben estas líneas, el gobierno ha entablado un proceso de diálogo con diversos actores sociales, donde una de las demandas es la abrogación de tal decreto para evitar la impunidad en las intervenciones militares.

Por otra parte, la democracia en Bolivia ha encontrado un cause institucional importante la noche del sábado 23 de noviembre. La Cámara de Senadores, primero, y la Cámara de Diputados, después, aprobaron el proyecto de ley para la realización de nuevas Elecciones Generales, lo que implica la reestructuración del organismo electoral y la anulación del proceso electoral de octubre declarado como no válido. Estas aprobaciones no solamente representan un avance institucional, sino que la forma en la que se llevó a cabo implica una transformación de la cultura y los valores democráticos. Esto se debe a que en ambas Cámaras el proyecto de ley se aprobó por unanimidad de sus miembros, con presencia y participación de todas las fuerzas políticas en consenso.

Aunque hay buenas señales de predisposición y de consenso de parte de todas las fuerzas políticas, así como de los principales actores sociales, que implican un avance hacia el reencauzamiento de la institucionalidad democrática, no se debe perder de vista que la transición abierta, en especial tomando en cuenta sus bemoles democráticos y no democráticos, no tiene futuro cierto. Al menos no de manera automática.

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